特色小镇土地政策与用地指标问题如何解决?

摘要: 从统计数据上看,第一批建成的特色小镇是全国整个建制镇中的佼佼者,平均建成区面积是普通镇的两倍。但即便如此,入选的特色小镇仍普遍反映建设用地指标是制约城镇建设项目发展的主要问题。因此,特色小镇发展的土地要素保障仍是亟待破解的难题。

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从统计数据上看,第一批建成的特色小镇是全国整个建制镇中的佼佼者,平均建成区面积是普通镇的两倍。但即便如此,入选的特色小镇仍普遍反映建设用地指标是制约城镇建设项目发展的主要问题。因此,特色小镇发展的土地要素保障仍是亟待破解的难题。

 

 


 
特色小镇的支持政策
 

中央层面

 

《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》中的第6条“完善土地利用机制”为解决特色小镇用地问题指出4条解决路径:一是规范推进城乡建设用地增减挂钩;二是建立城镇低效用地再开发激励机制,允许存量土地使用权人在不违反法律法规、符合相关规划的前提下,按照有关规定经批准后对土地进行再开发;三是因地制宜推进低丘缓坡地开发;四是完善集体建设用地经营权和宅基地使用权流转机制。

地方层面


各地关于特色小镇的用地政策,主要包括以下几种措施:
 

建设用地计划优先安排用地指标。重庆市下达特色小镇示范点建设用地计划专项指标。福建省国土资源厅对每个特色小镇各安排100亩用地指标,新增建设用地计划予以倾斜支持。
 

奖励和惩罚用地指标。浙江省对如期完成年度规划目标任务的,省里按实际使用指标的50%给予配套奖励,其中信息经济、环保、高端装备制造等产业类特色小镇按60%给予配套奖励;对3年内未达到规划目标任务的,加倍倒扣省奖励的用地指标。


城乡建设用地增减挂钩指标。湖北省2017 年起单列下达每个特色小(城)镇500亩增减挂钩指标;陕西省分批次给予每个省级重点示范镇1000亩、文化旅游名镇(街区)200亩城乡建设增减挂钩用地指标支持;贵州省形成的增减挂钩指标在保障农村发展用地后,节余部分进入市( 州)公共资源交易平台公开交易。
利用低丘缓坡、滩涂资源和存量建设用地。福建、江西、山东、湖北、浙江等省都要求特色小镇的建设要优先利用低丘缓坡地、滩涂资源和存量建设用地;杭州市上城区通过仓库更新、厂房农居改造、历史建筑修缮和环境整治等方式打造了面积约2000亩、4A级景区标准的山南基金小镇。


工矿废弃地复垦利用和城镇低效用地再开发。福建省规定,对工矿厂房、仓储用房进行改建及利用地下空间,提高容积率的,可不再补缴土地价款差额;河南省鼓励社会资本参与镇区废旧厂房改造和荒地、废弃地开发利用以及低效用地再开发;四川省要求特色小镇建设要用好增减挂钩、土地综合整治、集体建设用地流转、工矿废弃地复垦整理、城镇低效用地再开发等土地政策。


过渡期按原用途使用土地。福建省规定,在符合相关规划的前提下,经市、县(区)政府批准,利用现有房屋和土地,兴办文化创意、科研、健康养老、工业旅游、现代服务业、“互联网+”等新业态的,可实行继续按原用途和土地权利类型使用土地的过渡期政策,过渡期为5年。


农村集体建设用地流转和租赁。内蒙古自治区鼓励农村牧区集体经济组织和农牧民以土地入股、集体建设用地使用权转让、租赁等方式有序地进行农家乐、牧家乐、家庭旅馆、农庄旅游等旅游开发项目试点;广西、四川、甘肃等省(区)也都在探索集体建设用地流转利用方式。


 

 

 

如何用好政策来“解困”?
 

实现产城融合,产业发展为先。


除大城市郊区的特色小镇之外,其他地区的特色小镇不应强调“非镇非区”模式。我国80%以上的建制镇的建成区面积都在3平方公里以内,规模相当小,特色小镇应当以建制镇建成区为依托适当拓展,避免脱离建制镇开辟新区域用于建设,从而减少对耕地的占用。同时特色小镇建设要以城镇为基础,承载产业发展,以产业为保障,建设基础设施,完善公共服务,吸引更多农业转移人口。要防止以特色小镇建设为名,违法违规搞圈地开发。

 

坚持集约节约用地原则。
 

在建设中,特色小镇用地应优先使用闲置土地,提高存量土地的使用效率,其工业用地投资强度应不低于省级经济技术开发区的投资强度,产业用地要采取招拍挂等市场化出让方式,公共设施建设在特许经营合同或者PPP协议中要对用地效率提出要求。

统筹城乡发展。

 

鼓励地方以集体建设用地入股租赁等形式参与特色小镇项目,让当地农民分享特色小镇发展收益,保护其合法权益。同时,制定激励和约束制度,建立特色小镇用地长效机制。


特色小镇的建设中,若采用PPP模式进行,则有更多创新做法:
 

可通过“PPP+土地”联合公开招标的方式更加便捷的获取土地,2016年10月11日,财政部发布《关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目》(财金〔2016〕91号)规定:“依法需要以招标拍卖挂牌方式供应土地使用权的宗地或地块,在市、县国土资源主管部门编制供地方案、签订宗地出让(出租)合同、开展用地供后监管的前提下,可将通过竞争方式确定项目投资方和用地者的环节合并实施”;


2016年10月24日,国家发改委发布《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》(发改投资〔2016〕2231号),明确指出“各地要积极创造条件,采用多种方式保障PPP项目建设用地。如果项目建设用地涉及土地招拍挂,鼓励相关工作与社会资本方招标、评标等工作同时开展”;


2016年10月28日,国土资源局印发的《产业用地政策实施工作指引》的通知(国土资厅发〔2016〕38号),对解决PPP项目用地问题进行了明确规定:采用政府和社会资本合作方式(PPP模式)实施项目建设时,相关用地需要有偿使用的,可将通过竞争方式确定项目投资方式和用地者的环节合并实施使用。


文件中明确了下列情形可将通过竞争方式确定项目投资主体和用地者的环节合并实施:


(一)采用政府和社会资本合作方式实施项目建设时,相关用地需要有偿使用的;
(二)通过招标方式确定新建铁路项目投资主体和土地综合开发权中标人的;
(三)政府将收回和征收的历史遗留损毁土地复垦并用于旅游项目建设的。以合并竞争方式确定项目投资主体和用地者的,市、县国土资源主管部门应依法独立履行编制供地方案、签订供应合同和实施用地供后监管等法定职责。

但在实操中需要注意的问题是,特色小镇开发主体或其他社会资本,除通过规范的土地市场取得合法土地权益外,不得违规取得未供应的土地使用权或变相取得土地收益,不得作为项目主体参与土地收储和前期开发等工作,不得借未供应的土地进行融资;PPP项目的资金来源与未来收益及清偿责任,不得与土地出让收入挂钩(财金[2016]91)。此外,土地出让收支需全额纳入地方基金预算管理,收入全部缴入地方国库,支出一律通过地方基金预算从土地出让收入中予以安排,未列入预算的各类项目一律不得通过土地出让收入支出,实行彻底的‘收支两条线’(《国有土地使用权出让收支管理办法》, “财综[2006]68” )。

总的来说,对于特色小镇项目中的国有土地获取问题,通过无偿供应和有偿供应的方式:

 

土地获取采取划拨方式的不用支付出让金,对社会资本最有利。然而土地划拨不得改变土地用途,且必须符合《划拨用地目录》。而如今《划拨用地目录》划拨用地范围正在不断缩小,土地有偿使用的比例正不断扩大(《中国银行业监督管理委员会关于扩大国有土地有偿使用范围的意见》国土资规〔2016〕20号(以下简称《意见》))。


此外,划拨土地使用权若进行融资抵押,必须经市、县人民政府土地管理部门批准,并符合下列条件:(一)土地使用者为公司、企业、其他经济组织和个人;(二)领有国有土地使用证;(三)具有合法的地上建筑物、其他附着物产权证明;(四)依照《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》和《划拨土地使用权管理暂行办法》规定签订土地使用权出让合同,向当地市、县人民政府交付土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获收益抵交土地使用权出让金(《划拨土地使用权管理暂行办法》第六条)。

国有土地通过出让的方式,可以收取出让金,对地方政府有利。土地的出让金作价入股可以缓解地方政府的资金压力,但操作中还存在的问题是,不经过招拍挂流程,政府不收益或少收益让渡收益给社会资本可能会存在国有资产流失的问题。另一个是股权比例问题,PPP项目中,土地作价出资后,现实中可能会出现政府在项目公司所占的比例会超过50%的情形。在PPP项目中,不符合《划拨用地目录》的,除公共租赁住房和政府投资建设不以盈利为目的、具有公益性质的农产品批发市场用地可以作价出资方式供应外,其余土地均应以出让或租赁方式供应,及时足额收取土地有偿使用收入(《财金[2016]91号关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目加快推动示范项目建设的通知》)。且国有建设用地使用权作价出资或者入股的使用年限,应与政府和社会资本合作期限相一致,但不得超过对应用途土地使用权出让法定最高年限。

《意见》中提出,根据投融资体制改革要求,对可以使用划拨土地的能源、环境保护、保障性安居工程、养老、教育、文化、体育及供水、燃气供应、供热设施等项目,除可按划拨方式供应土地外,鼓励以出让、租赁方式供应土地。要解决项目公司负债的问题;租赁方式比较灵活,但难以抵押融资。
在实际的项目中,要根据项目特点和土地条件等确定国有土地获取方式,不论以哪种方式获取国有土地,关键还是制定合同的环节,各方应当通过合同约定好双方的权利和义务,解决好土地问题

 

用地指标如何解决?
存量土地如何使用?在关于特色小镇的部委指导文件中并没有对特色小镇的土地支持政策做具体的规定,但是特色小镇培育属于深入推进新型城镇化工作的组成部分,因此我们可以从《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》(国发〔2016〕8号)中看出特色小镇用地政策的空间。

《若干意见》第六条“完善土地利用机制”为解决特色小镇用地问题指出四个方向:

一、规范推进城乡建设用地增减挂钩。也就是说从城乡建设用地增减挂钩所获得的用地指标是特色小镇用地来源之一。

二、建立城镇低效用地再开发激励机制。允许存量土地使用权人在不违反法律法规、符合相关规划的前提下,按照有关规定经批准后对土地进行再开发。这是提高原有用地效率的方式。

三、因地制宜推进低丘缓坡地开发。这种方式可新增用地。

四、完善土地经营权和宅基地使用权流转机制。这里面含有两块,一块是流转,取得一定年限的使用权;另一块是农民有偿自愿退出,退出后减少的乡村用地指标可以通过第一种方式转化为增加的城市建设用地指标。

在特色小镇实际推进过程中,不仅用地指标有限,土地权属也相当复杂。

我国土地主要分为农用地,建设用地和未利用地;从土地权属的角度来看,分为国有土地和集体土地。由于特色小镇主要以产业为核心形成的产城融合小镇,因此其土地用途可分为住宅用地,产业用地,商业用地,公共服务用地及其他用地。不同用途土地获取方式也不尽相同,根据实际产业、居住需求特色小镇可采取以下几种土地创新模式和策略。

因地制宜,积极争取使用好本省市关于特色小镇的土地政策。

很多省市对于特色小镇都会优先安排用地指标,同时还配有奖惩用地指标。如浙江对如期完成年度规划目标任务的,省里按实际使用指标的50%给予配套奖励,其中信息经济、环保、高端装备制造等产业类特色小镇按60%给予配套奖励;对3年内未达到规划目标任务的,加倍倒扣省奖励的用地指标。因此在打造特色小镇的前期需认真研究这些奖惩措施和相关政策,做到有的放矢。

另外很多省市地方探索城乡用地增减挂钩和集体土地流转和租赁。比如湖北省2017 年起单列下达每个特色小(城)镇500亩增减挂钩指标;内蒙古自治区鼓励农村牧区集体经济组织和农牧民以土地入股,集体建设用地使用权转让、租赁等方式有序地进行农家乐、牧家乐、家庭旅馆、农庄旅游等旅游开发项目试点。这些政策措施将极大地促进土地供应和使用效率。

在拿地平衡上,可探索住宅、产业用地捆绑出让。

佛山南海作为我国集体用地改革的试验区,在很多途径实施上都可为特色小镇拿地提供借鉴。根据南海“53号文“探索实施的”混合功能出让“的新供地方式,连片的工业区、村集体工业园区可在规划的引领下,允许部分土地在符合环保要求、安全生产要求下,探索商住混合工业的用地功能。即通过住宅用地与产业用地捆绑拿地的方式,来获取住宅用地。产业用地与住宅用地比例可根据具体情况而定,一般可按配比为5:5或者6:4来平衡拿地。

在针对产业用地的获取方式上,可探索产业用地代建补偿。

产业用地可采用出租、出让相结合的方式获得。其中,出让部分的补偿的方式,根据相关政策,可采取货币补偿、物业补偿、货币补偿与物业补偿相结合的形式,实现出让收益补偿、回购物业、代建物业等多种方式。村集体获得代建物业后,再返租给园区运营商,可再获物业租金收益。企业通过出租,可降低资金压力;通过出让可获得物业产权,可出售,可抵押;通过物业补偿的方式,可缓解一次性支付出让金的资金压力;对于农民来说,可获得土地出租收益;获得具有升值空间的补偿物业;同时也能获得物业返租的收益。

根据权属不同,也可采取作价入股的方式。作价入股主要是与村集体合作,成立合作开发公司,风险共担,降低前期资金需求;其缺点则是增加项目决策制约以及股东之间协调的工作。

对于使用权在私营业主一方,可探索多方合作工改创新。

对土地使用权在私营业主方的多方合作模式探索。政府通过土地项目差别化工地的政策和地区产业规划,与开发运营方、私营企业主进行合作商谈。私营业主允许土地进行产业升级改造,并以改造后的部分面积作为商住面积赠予改造方,开发运营方根据与私营业主和政府规定进行物业分配和产业运营。政府可根据项目投资落地成本、投资进度、生产经营等,逐年给予支持;同时鼓励私企业主以土地使用权作价入股的方式参与,降低产业用地成本。

与传统工业园区不同的是,特色小镇将从土地财政向税收财政进行转变,从土地资源买卖向创新资源流动进行转变。因此在前期进行特色小镇策划、规划中就要搞明白其未来的盈利模式和特性,只有明白未来钱怎么回,怎么持续盈利,才知道当下应该以怎样的土地模式进行开发、合作。




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